減稅寬財(cái)政和邊際寬松的貨幣政策是化解當(dāng)前經(jīng)濟(jì)困局的優(yōu)先組合。在“寬財(cái)政”的表征下，財(cái)政政策不僅將在總量方面的調(diào)控優(yōu)化和結(jié)構(gòu)優(yōu)化發(fā)力，而且將動(dòng)用公共資源推進(jìn)深水區(qū)改革。

認(rèn)識(shí)和展望積極財(cái)政政策（其帶有某種人們已注意到的“寬財(cái)政”特征），需先從宏觀經(jīng)濟(jì)大勢(shì)說起。當(dāng)下中國宏觀經(jīng)濟(jì)遇到了不確定性的沖擊，主要來自外部貿(mào)易摩擦升級(jí)的不確定性與內(nèi)部“矛盾凸顯”的交織，造成了中國經(jīng)濟(jì)的下行壓力。

2019年，或許未來更長(zhǎng)一段時(shí)間，這種不確定性困擾的下行過程中，我們努力的基本方向，就是需要在不確定性中間把握確定性的一面，在進(jìn)一步解放思想的引導(dǎo)下推進(jìn)改革、擴(kuò)大開放，支持多種經(jīng)濟(jì)成分的全面發(fā)展，推進(jìn)共贏的混合所有制釋放經(jīng)濟(jì)的潛力和活力。

中國的發(fā)展還有相當(dāng)可觀的空間和縱深——我們的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等，還有可觀的高速增長(zhǎng)期。當(dāng)前在擴(kuò)大內(nèi)需這個(gè)概念上，有了更為現(xiàn)實(shí)的需要。與擴(kuò)大內(nèi)需對(duì)應(yīng)的，首先應(yīng)該強(qiáng)調(diào)有效投資。中國工業(yè)化伴隨著城鎮(zhèn)化所要求的有效投資，從中心區(qū)域到農(nóng)村區(qū)域俯拾皆是。這正是我們的回旋余地、潛力空間。中國巨大的市場(chǎng)潛力給我們把握確定性，提供了客觀的基礎(chǔ)。在擴(kuò)大內(nèi)需的投資和消費(fèi)兩方面，要形成有機(jī)的聯(lián)動(dòng)。

按照這樣一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)大勢(shì)，當(dāng)下財(cái)政政策要“更加積極”是必然選擇。

把握寬財(cái)政的三大要領(lǐng)

關(guān)于這一積極財(cái)政政策服務(wù)全局的認(rèn)識(shí)框架要分兩個(gè)層面：第一層面，全面理解財(cái)政政策服務(wù)全局的“積極”含義，這包括三個(gè)維度。在“寬財(cái)政”的表征之下，財(cái)政政策怎樣掌握總量方面的調(diào)控優(yōu)化；財(cái)政政策的不可替代性，又是在于它有別于貨幣政策而應(yīng)該在優(yōu)化結(jié)構(gòu)方面，更多地從宏觀層面發(fā)揮應(yīng)有的特定功能和作用；中國要完成經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政還必須動(dòng)用公共資源去推進(jìn)深水區(qū)的改革。不僅要把錢花出去，支持方方面面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)，還得“花錢買機(jī)制”，無論是支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也好，區(qū)域發(fā)展也好，民生改進(jìn)也好，這個(gè)錢怎么花的機(jī)制必須一并考慮，把調(diào)控、服務(wù)都寓于改革之中。這三個(gè)維度缺一不可，都應(yīng)該納入財(cái)政政策更加積極的含義之內(nèi)。

第二個(gè)層面，寬財(cái)政應(yīng)該掌握好四大基本要領(lǐng)。

首先，在總量調(diào)控方面，赤字率有必要進(jìn)一步提高。2018年官方統(tǒng)計(jì)口徑的赤字率是2.6%，當(dāng)然這是在安全區(qū)之內(nèi)的一種狀態(tài)。2019年度通盤考慮以后，已明確提高到2.8%。并未如社會(huì)所普遍預(yù)期的提到整數(shù)3這個(gè)關(guān)口。這個(gè)3%的意義，帶有一定的心理特征，是當(dāng)年簽訂“馬約”（歐洲馬斯特里赫特條約）的時(shí)候，歐盟成員國關(guān)于“財(cái)政紀(jì)律”所約定的一個(gè)整數(shù)關(guān)口，把3%作為一個(gè)控制線或者叫預(yù)警線。在后來的實(shí)踐中，世界金融危機(jī)來了，壓力之下不僅希臘、葡萄牙等這些相對(duì)小的經(jīng)濟(jì)體守不住這條線，就是“帶頭大哥”德國、法國也曾經(jīng)在一段時(shí)間里失守這個(gè)3%的控制線。但它畢竟有一個(gè)防范風(fēng)險(xiǎn)方面的積極意義。

赤字率3%也不是絕對(duì)不可逾越，如果明后年、大后年有必要的話，適當(dāng)提高一點(diǎn)也不是不可想象。但2019年總理的政府工作報(bào)告中專門說明：按今年2.8%“適當(dāng)提高赤字率，綜合考慮了財(cái)政收支，專項(xiàng)債券發(fā)行等因素；也考慮為應(yīng)對(duì)今后可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)留出政策空間”，體現(xiàn)了積極而又瞻前顧后的權(quán)衡。

隨著赤字率提高，按照中國現(xiàn)在彌補(bǔ)赤字的機(jī)制，應(yīng)有之義就是要適當(dāng)擴(kuò)大舉債規(guī)模。舉借公債中國已經(jīng)有了規(guī)范的框架，除國債之外還有地方債。中央層面按照國債名義所舉借的債務(wù)和地方層面按照地方的一般債務(wù)和專項(xiàng)債合在一起的舉債，它們和GDP之比的公共部門負(fù)債率，從現(xiàn)在的官方指標(biāo)來看，明顯是在安全區(qū)之內(nèi)，約在40%偏下一些。當(dāng)然，很多人關(guān)注的是地方的隱性負(fù)債應(yīng)做什么樣的判斷——確實(shí)還沒有權(quán)威數(shù)據(jù)，但是更關(guān)鍵的是要分析地方隱性負(fù)債在現(xiàn)在這個(gè)階段上它的發(fā)生機(jī)制。我不認(rèn)為現(xiàn)在中國的地方隱性負(fù)債會(huì)形成多么大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但是我們必須有防患未然、優(yōu)化機(jī)制這方面的戰(zhàn)略考慮。

彌補(bǔ)赤字現(xiàn)在用得到的舉債規(guī)模，是隱性負(fù)債之外的陽光化的國債和地方債，發(fā)行機(jī)制按照預(yù)算法都有章可循。赤字率和舉債規(guī)模，適當(dāng)往上抬，都有總量擴(kuò)張的特征，即是要配合貨幣政策適當(dāng)給經(jīng)濟(jì)注入流動(dòng)性和擴(kuò)張性的刺激因素。

第二，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)減稅并高水平地貫徹落實(shí)，這也具有總量擴(kuò)張的特征，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)形成的政策方面的基本經(jīng)驗(yàn)，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革里的一種政策手段。減稅的同時(shí)，還要注意結(jié)合中國的稅制改革，適應(yīng)怎么走向現(xiàn)代社會(huì)、形成現(xiàn)代稅制這樣的客觀要求。中國是間接稅為主。間接稅中最有影響的是營改增之后作為第一大稅的增值稅，需要把增值稅的標(biāo)準(zhǔn)稅率再往下降，它的三檔稅率要收縮成兩檔稅率，這都是近年要考慮的事情。

2019年增值稅標(biāo)準(zhǔn)由16%降為13%，制造業(yè)等行業(yè)在交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)等行業(yè)現(xiàn)行10%稅率降為9%的方案，已在剛剛閉幕的全國“兩會(huì)”上公布。另外，企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率25%是不是可以適當(dāng)降低？面對(duì)“十四五”是不是要延續(xù)對(duì)中小企業(yè)這樣的所得稅的優(yōu)惠？這都應(yīng)有所考慮。小微企業(yè)簡(jiǎn)易征收辦法，也屬于更加優(yōu)惠的減稅，這些是在中國已經(jīng)開始做和將繼續(xù)做的事情。企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)稅率適當(dāng)降低的同時(shí)，也要考慮鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新。相關(guān)所得稅稅基的加計(jì)扣除，有沒有可能從現(xiàn)在的175%再往上提，比如提到200%？這些是中國從正稅的角度來說最主要的可做的減稅事項(xiàng)。

間接稅和企業(yè)所得稅往下調(diào)整，并不是稅制改革的全部，中國還必須在減稅的同時(shí)，考慮怎么貫徹中央所說的逐漸提高直接稅比重。這必須納入一個(gè)系統(tǒng)工程通盤掌握。

第三，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。在壓縮一般性支出（2019年要求達(dá)5%以上）、三公經(jīng)費(fèi)（2019年要求再壓縮3%左右）的同時(shí)，其他方面的重點(diǎn)支持事項(xiàng)上適當(dāng)擴(kuò)張支出，是以赤字率提高帶出來的支出安排上的可能性，跟著就得把這些落實(shí)到盡可能高水平的定制化解決方案上。前些年已經(jīng)意識(shí)到，有一些過于形式主義的或欠妥當(dāng)?shù)淖龇ū仨氄{(diào)整。比如說過去被人們所推崇的支出盤子里的某些部分要做特定的掛鉤處理，結(jié)果后來發(fā)現(xiàn)整個(gè)財(cái)政支出盤子的48%（差不多一半）已經(jīng)僵化，跟一些指標(biāo)捆死了，十八屆三中全會(huì)明確提出以后原則上不再做這種掛鉤，這都是支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化里必須掌握好的要領(lǐng)。當(dāng)然，這也可能要觸動(dòng)一些“利益固化的藩籬”。

收入再分配機(jī)制優(yōu)化不可或缺

財(cái)政收入再分配機(jī)制關(guān)系到結(jié)構(gòu)優(yōu)化問題。財(cái)政對(duì)于弱勢(shì)群體的支持要用錢，財(cái)政的減稅，實(shí)為結(jié)構(gòu)性減稅，后面跟著的是對(duì)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化要求。這個(gè)收入再分配對(duì)接到前面所說的直接稅問題，其制度建設(shè)就是要在籌集財(cái)政收入的同時(shí)，更著重于促進(jìn)社會(huì)和諧，通過收入再分配的機(jī)制發(fā)揮調(diào)控和遏制收入差距擴(kuò)大的作用。

全社會(huì)其實(shí)都對(duì)收入分配問題高度關(guān)注，但是收入分配里怎樣啃硬骨頭，形成依法的、“稅收法定”條件下再分配的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，這是中國任重道遠(yuǎn)的制度建設(shè)任務(wù)。最典型的，就是談了多年遲遲不見加快立法的房地產(chǎn)稅。直接稅中的個(gè)人所得稅，有一定的進(jìn)步了，2018年有修法的調(diào)整改進(jìn)，終于邁出了“綜合”的步伐，但也留下了一些遺憾，只是把四種勞動(dòng)收入綜合了，而非勞動(dòng)收入沒有涉及。出于種種制約條件，這次只把四種勞動(dòng)收入做了綜合，可以預(yù)料從2019年初開始，中國的一些技術(shù)專家群體稅負(fù)會(huì)明顯上升，而這些專家群體在創(chuàng)新的企業(yè)里，確實(shí)又是他們要不惜高薪穩(wěn)住的人才團(tuán)隊(duì)，于是這些高科技企業(yè)、特別是追求創(chuàng)新的企業(yè)，要留住高端團(tuán)隊(duì)的成本會(huì)明顯提高。直接稅今后的改革，個(gè)人所得稅需要再優(yōu)化政策設(shè)計(jì)，尋求在下一輪彌補(bǔ)遺憾。

以支持配套改革與重點(diǎn)改革服務(wù)全局

怎樣“花錢買機(jī)制”支持配套改革和重點(diǎn)改革？服務(wù)經(jīng)濟(jì)全局的客觀需要，要求財(cái)政不能就自己業(yè)務(wù)邊界為限，說到邊界就不再考慮別的事情了。比如中國現(xiàn)在講的減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低制度成本，財(cái)政一定要做好減稅，同時(shí)，財(cái)政部門要跟其他部門積極磋商，正稅降低的同時(shí)，稅外的各種負(fù)擔(dān)怎么降？看起來不是財(cái)政部門直接管轄的范圍，但財(cái)政部門一定要積極推動(dòng)這些事情。

比如社保五險(xiǎn)一金，通過國際比較，中國的五險(xiǎn)一金明顯是非常高的一種制度成本?，F(xiàn)在有了一個(gè)把基本養(yǎng)老繳費(fèi)統(tǒng)一由稅務(wù)機(jī)關(guān)來管理的改進(jìn)，而管理的力度空前，防止征收環(huán)節(jié)灑漏的情況之下，又不得已做出妥協(xié)，一個(gè)是不許往前追溯；另外一個(gè)，原則上說企業(yè)負(fù)擔(dān)不能增加?！安荒茏匪荨焙貌僮鳎髽I(yè)負(fù)擔(dān)不能提高，就非常為難了，綜合看，四分之三左右的企業(yè)基本養(yǎng)老繳費(fèi)不足，負(fù)擔(dān)不能提高，那么高高低低的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)上劃線劃在哪里為“不增加”？這是一個(gè)實(shí)際生活中要盡快解決的問題。我的認(rèn)識(shí)是要乘勢(shì)趕快把基本養(yǎng)老的全社會(huì)統(tǒng)籌制度確立起來——以這一個(gè)蓄水池替代原來分散的至少好幾十個(gè)蓄水池，它的互濟(jì)功能會(huì)一下子上臺(tái)階，互濟(jì)功能上來了，繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)就可以調(diào)下來，也就可以盡可能多地把原繳費(fèi)不足的企業(yè)按新的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和“負(fù)擔(dān)不增”的原則解脫出來。其實(shí)提高統(tǒng)籌層級(jí)到全社會(huì)為一個(gè)蓄水池，這是已經(jīng)說了十幾年的改革任務(wù)，過去碰到既得利益的阻礙，始終沒能真正沖破這個(gè)瓶頸，而我們現(xiàn)在可以在明確由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)管收繳基本養(yǎng)老金的前提下，按照一個(gè)新出現(xiàn)的“帕累托”改進(jìn)，乘勢(shì)解決這個(gè)問題，也就是財(cái)政減稅同時(shí)，減輕企業(yè)的稅外負(fù)擔(dān)，首先在“五險(xiǎn)一金”上推動(dòng)其他部門一起做配套改革。

另外，幾百種行政性收費(fèi)，李克強(qiáng)總理說是“拆香火”的事兒，這個(gè)拆香火就意味著要結(jié)合2018年中央已經(jīng)明確的大部制改革，再加上扁平化減少層級(jí)的改革，對(duì)于整個(gè)行政架構(gòu)來個(gè)脫胎換骨式的改造。大部制扁平化合在一起，降低行政成本，而且減少局委辦的設(shè)置，就是減少了很多審批權(quán)，自然而然就可以順理成章在拆香火以后，減少它們的審批權(quán)所衍生出來的收費(fèi)權(quán)，實(shí)際上還會(huì)減少由這些收費(fèi)權(quán)衍生出來的不規(guī)范的不正之風(fēng)和腐敗行為相關(guān)聯(lián)的設(shè)租實(shí)權(quán)。

PPP創(chuàng)新恰恰是把前面引出的三個(gè)維度全都結(jié)合在一起：

第一，它是擴(kuò)張性的，是把很多有效投資的空間真正變成投資項(xiàng)目，公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)，乃至產(chǎn)業(yè)新城的建設(shè)和運(yùn)營，而且項(xiàng)目一做可能做20多年、30多年，甚至50多年，這個(gè)擴(kuò)大內(nèi)需不光是在當(dāng)下應(yīng)對(duì)外部沖擊，而且可為未來的發(fā)展增長(zhǎng)后勁兒。

第二，它的總量擴(kuò)張有非常明顯的結(jié)構(gòu)優(yōu)化的作用，因?yàn)樗沁x擇性的，一定要選擇在整個(gè)棋盤里合適的位置放棋子，又有一個(gè)好的決策機(jī)制，即陽光化的機(jī)制——當(dāng)然我們還要有其他如績(jī)效考評(píng)制度等要素配上去，讓PPP的決策盡可能避免失誤。

第三，PPP機(jī)制創(chuàng)新的特色非常明顯，不光是一個(gè)融資模式創(chuàng)新，同時(shí)也是管理模式和治理模式的創(chuàng)新，是把政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)合在一起，“1+1+1>3”的一個(gè)績(jī)效提升機(jī)制；它也必然推動(dòng)中國的混改，在“不爭(zhēng)論”的情況之下把實(shí)事做起來，因?yàn)镻PP是促進(jìn)混合所有制發(fā)展最好的一個(gè)切入點(diǎn)。