我國(guó)是鉛酸蓄電池生產(chǎn)與使用的大國(guó)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年，我國(guó)金屬鉛的產(chǎn)量為472.3萬(wàn)噸，約占全球鉛總產(chǎn)量的47%。其中，超過(guò)85%的鉛被用于生產(chǎn)鉛酸蓄電池，銷售后遍布在廣大消費(fèi)者手中。越來(lái)越多的鉛污染事件證實(shí)我國(guó)鉛污染的地理特征已由以往的原鉛冶煉區(qū)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槿祟惿a(chǎn)、生活區(qū)，說(shuō)明鉛污染已不再局限于原鉛冶煉環(huán)節(jié)，而與涉鉛產(chǎn)品的生產(chǎn)、回收與再生等密切相關(guān)。

目前行業(yè)公認(rèn)回收環(huán)節(jié)的環(huán)境污染形勢(shì)最為嚴(yán)峻。我國(guó)鉛回收體系建設(shè)相對(duì)滯后，回收過(guò)程大多由市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)，由于廢鉛電池具有較好的經(jīng)濟(jì)效益，回收者均采用“競(jìng)價(jià)”回收模式。通常存在兩種主要的回收渠道，一種是生產(chǎn)者或再生企業(yè)通過(guò)現(xiàn)有銷售渠道，將廢鉛電池從各個(gè)電池經(jīng)銷網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行回收。這種回收模式相對(duì)封閉，可以對(duì)廢鉛電池的完整與否進(jìn)行登記，有效地預(yù)防回收環(huán)節(jié)一些不法商販的“倒酸”行為，但以此方式回收的數(shù)量比較有限。另一種是小商販將廢鉛酸蓄電池從廣大消費(fèi)者手中回購(gòu)，傾倒電池內(nèi)的酸液(以下簡(jiǎn)稱“倒酸”)后以賣給小作坊加工廠，而且以此種渠道回收的廢舊鉛酸蓄電池量約占產(chǎn)生總量的80%。

“倒酸”行為的驅(qū)動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)利益在作祟：一方面，小商販“倒酸”可以降低運(yùn)輸成本，抬高價(jià)格賣給冶煉廠;另一方面，冶煉廠以不含酸液的廢電池作為原料，可以減少對(duì)廢酸的處理，從而減少再生程序，降低再生成本。由于無(wú)序回收方式的存在，使廢鉛酸蓄電池的回收市場(chǎng)產(chǎn)生了惡性競(jìng)爭(zhēng)，合法的再生鉛企業(yè)生存空間變得越發(fā)狹小，同時(shí)鉛在回收環(huán)節(jié)的污染防控形勢(shì)也越來(lái)越嚴(yán)峻。

我國(guó)政府提倡廢鉛酸蓄電池的回收利用。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度推行方案的通知》(國(guó)辦發(fā)[2016]99號(hào))明確鼓勵(lì)鉛酸電池生產(chǎn)企業(yè)采取自主回收、聯(lián)合回收或委托回收模式，利用自有銷售渠道在消費(fèi)末端建立的網(wǎng)絡(luò)回收鉛酸蓄電池，支持采用“以舊換新”“銷一收一”等方式提高回收率。生產(chǎn)者責(zé)任延伸制的核心是將生產(chǎn)者對(duì)其產(chǎn)品承擔(dān)的資源環(huán)境責(zé)任從生產(chǎn)環(huán)節(jié)延伸到產(chǎn)品設(shè)計(jì)、流通消費(fèi)、回收利用、廢物處置等全生命周期。實(shí)施EPR，是加快生態(tài)文明建設(shè)和綠色循環(huán)低碳發(fā)展的內(nèi)在要求，對(duì)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有積極意義。然而，鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)在實(shí)施EPR時(shí)被現(xiàn)有一些制度所約束，嚴(yán)重地制約了EPR落實(shí)的有效性。

國(guó)家層面尚缺乏廢鉛酸蓄電池回收全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)控制細(xì)則

鉛酸蓄電池不同于一般的日用品，它具有潛在的環(huán)境危害性。分散于千家萬(wàn)戶的廢鉛酸蓄電池的危害與其收集時(shí)的狀態(tài)、堆放數(shù)量、堆放場(chǎng)地的防護(hù)措施等有密切關(guān)系。一些省份出于管理需求，先后出臺(tái)了一系列環(huán)保政策及標(biāo)準(zhǔn)，但從國(guó)家層面上，目前僅依據(jù)《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》來(lái)開展鉛酸蓄電池生命周期不同環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的管理，尚無(wú)鉛酸蓄電池倉(cāng)儲(chǔ)、回收、運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)、車載路線控制等一系列細(xì)則，嚴(yán)重制約了廢鉛酸蓄電池的EPR的履行。

生產(chǎn)企業(yè)回收環(huán)節(jié)獲得危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)困難重重

一是生產(chǎn)企業(yè)自有銷售渠道內(nèi)的各個(gè)終端網(wǎng)點(diǎn)難以獲得回收資質(zhì)?！秶?guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》(2016版)明確規(guī)定，廢鉛酸蓄電池屬于危險(xiǎn)廢物。按照《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法(2016年修正本)》第五十七條的規(guī)定，廢鉛酸蓄電池的收集、貯存、利用、處置(即冶煉)均需持有《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證》方可進(jìn)行，否則即為非法。依照《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證管理辦法》(中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第408號(hào))第三條規(guī)定，“危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證按照經(jīng)營(yíng)方式，分為危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置綜合經(jīng)營(yíng)許可證和危險(xiǎn)廢物收集經(jīng)營(yíng)許可證。領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物收集經(jīng)營(yíng)許可證的單位，只能從事機(jī)動(dòng)車維修活動(dòng)中產(chǎn)生的廢礦物油和居民日常生活中產(chǎn)生的廢鎘鎳電池的危險(xiǎn)廢物收集經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。

因此，生產(chǎn)企業(yè)若要響應(yīng)國(guó)辦發(fā)[2016]99號(hào)文，積極開展廢鉛酸蓄電池回收工作，則自有銷售渠道內(nèi)的各個(gè)終端網(wǎng)點(diǎn)必須先持有《危險(xiǎn)廢物綜合經(jīng)營(yíng)許可證》。但是由于鉛酸蓄電池的銷售網(wǎng)點(diǎn)通常分布于方便群眾購(gòu)買的街區(qū)，安全防護(hù)距離、污染防治設(shè)施等均無(wú)法滿足申請(qǐng)領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置綜合經(jīng)營(yíng)許可證應(yīng)當(dāng)具備的條件，從而導(dǎo)致生產(chǎn)企業(yè)自有銷售渠道內(nèi)的終端網(wǎng)點(diǎn)無(wú)法合法地開展鉛酸蓄電池回收工作。

二是生產(chǎn)企業(yè)銷售網(wǎng)點(diǎn)眾多，要求所有網(wǎng)點(diǎn)都具備危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)不具有可操作性。目前的《危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證》中要求其申辦單位必須為法人，而且準(zhǔn)許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍大多僅為地級(jí)市區(qū)域內(nèi)。因此，即使鉛蓄電池生產(chǎn)企業(yè)有意愿、有能力建設(shè)廢舊電池冶煉工廠，進(jìn)而申請(qǐng)鉛酸蓄電池《危險(xiǎn)廢物綜合經(jīng)營(yíng)許可證》，,也需要在每個(gè)省的每個(gè)地級(jí)市都注冊(cè)一個(gè)公司、建設(shè)一座符合要求的廢舊電池冶煉工廠，辦理一個(gè)當(dāng)?shù)氐摹段ｋU(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證》。據(jù)調(diào)研，僅風(fēng)帆集團(tuán)在全國(guó)已經(jīng)擁有十萬(wàn)余個(gè)鉛酸蓄電池銷售網(wǎng)點(diǎn)，要求每一個(gè)網(wǎng)點(diǎn)都具備危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可資質(zhì)并不現(xiàn)實(shí)，國(guó)辦發(fā)[2016]99號(hào)文件最終也無(wú)法落到實(shí)處。

生產(chǎn)企業(yè)回收暫存庫(kù)建設(shè)困難

由于廢鉛酸蓄電池屬于危險(xiǎn)廢物，幾乎全國(guó)各地都對(duì)廢舊鉛酸蓄電池暫存庫(kù)(集中庫(kù))選址做出了硬性要求，即必須位于化工園區(qū)或循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)園。但目前很多城市并沒(méi)有規(guī)劃類似的園區(qū)，實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)無(wú)法選址的“窘境”。實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，全國(guó)大部分地方政府在接納廢舊鉛酸蓄電池暫存庫(kù)(集中庫(kù))項(xiàng)目落地及建設(shè)時(shí)都要求要在當(dāng)?shù)刈?cè)公司并納稅，但由于暫存庫(kù)(集中庫(kù))僅從事廢舊電池貯存業(yè)務(wù)，對(duì)當(dāng)?shù)氐亩愂铡⒕蜆I(yè)沒(méi)有太大促進(jìn)作用，因此，很多地方并不樂(lè)意接受該類項(xiàng)目入駐，造成項(xiàng)目落地困難。

生產(chǎn)企業(yè)廢鉛酸蓄電池的轉(zhuǎn)運(yùn)受限

一是暫存庫(kù)建設(shè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)過(guò)重。按照《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法(2016年修正本)》第五十九條的規(guī)定，廢鉛酸蓄電池的貯存和轉(zhuǎn)運(yùn)必須填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，但目前在辦理轉(zhuǎn)移聯(lián)單時(shí)，要求轉(zhuǎn)出方必須是法人，導(dǎo)致每個(gè)地市的廢舊蓄電池暫存庫(kù)(集中庫(kù))都必須注冊(cè)成公司(法人)，否則無(wú)法辦理聯(lián)單。如果生產(chǎn)企業(yè)想在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)EPR，必然要在全國(guó)建設(shè)幾十甚至上百個(gè)暫存庫(kù)(集中庫(kù))，如果要求每個(gè)收集庫(kù)都注冊(cè)成公司(法人)，會(huì)給企業(yè)帶來(lái)難以承受的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致EPR實(shí)際執(zhí)行的不現(xiàn)實(shí)。

二是跨省轉(zhuǎn)移程序復(fù)雜，耗時(shí)漫長(zhǎng)。在實(shí)際地方執(zhí)法中，多數(shù)地方管理部門對(duì)于持有鉛酸蓄電池危險(xiǎn)廢物綜合經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)原料(廢鉛酸蓄電池的來(lái)源、數(shù)量等)均予以限制，實(shí)際辦理跨省轉(zhuǎn)移聯(lián)單從申請(qǐng)到審批手續(xù)異常復(fù)雜、耗時(shí)漫長(zhǎng)，即使順利時(shí)間也要在半個(gè)月之上，嚴(yán)重地消耗企業(yè)的資金與人力，不利于企業(yè)實(shí)踐EPR。

相關(guān)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)廢舊鉛酸蓄電池的合法回收作用消極

一是除了正規(guī)回收處理企業(yè)的環(huán)境治理設(shè)施成本環(huán)保成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于非法處理作坊以外，近年來(lái)增值稅退稅政策的弱化也使得正規(guī)回收處理企業(yè)的成本增加。2012年前正規(guī)回收處理企業(yè)增值稅退稅為70%～80%，目前下降為30%，因此，其廢舊鉛酸蓄電池的收購(gòu)價(jià)格與非法處理作坊相比毫無(wú)優(yōu)勢(shì)。

二是2016年國(guó)家正式推出鉛酸蓄電池生產(chǎn)企業(yè)的電池消費(fèi)稅(4%)，本意在打擊污染，實(shí)則重拳只落在了正規(guī)的生產(chǎn)企業(yè)上，而對(duì)小作坊、小商販卻無(wú)任何約束力。以駱駝股份為例，受2016年國(guó)家對(duì)鉛酸蓄電池征收4%消費(fèi)稅因素影響，公司消費(fèi)稅上繳約1.96億元，致使公司凈利潤(rùn)同比下降11%。若剔除消費(fèi)稅的影響，則公司報(bào)告期內(nèi)實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)7.3億元，同比上漲19.01%，與產(chǎn)量、營(yíng)收增長(zhǎng)率同步，符合正常規(guī)律。我國(guó)大型國(guó)有企業(yè)風(fēng)帆集團(tuán)同樣存在類似情況。與之相反，小作坊、小商販以降低開票價(jià)格、不開票、少開票等多種方式逃避4%消費(fèi)稅，反而比規(guī)范企業(yè)有較大的價(jià)格優(yōu)勢(shì)。

因此，由于上述原因，導(dǎo)致小作坊、小商販幾乎壟斷了廢舊鉛酸蓄電池回收市場(chǎng)，極大降低了合法生產(chǎn)企業(yè)履行EPR的效果。