新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(下稱“新《環(huán)保法》”)要為環(huán)保部門裝上“鋼牙鐵齒”，那么，新《環(huán)保法》實(shí)施一年來，到底咬了誰?為了尋求這個(gè)答案，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所在5月23日發(fā)布了《新<環(huán)境保護(hù)法>實(shí)施情況評估報(bào)告》。
“一年來，新法實(shí)施效果明顯，各項(xiàng)主要環(huán)境管理制度和重要法律措施得到有效執(zhí)行和遵守，環(huán)境治理成效明顯，公眾對新法的實(shí)施效果總體比較滿意。但是對總量控制與排污許可證制度的執(zhí)行未帶來明顯變化，新環(huán)保法實(shí)施同樣面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問題。”本次報(bào)告的牽頭人中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授在報(bào)告發(fā)布時(shí)表示。
新法咬了誰
中國的環(huán)境污染問題日益突出，但是環(huán)保管理體系卻相對薄弱，一直沒有過硬的管理措施。呼吁多年的新《環(huán)保法》出臺(tái)之后，終于給了環(huán)保部門幾把利劍。
“我們對重點(diǎn)管理措施實(shí)施情況進(jìn)行了評估，這些被稱為‘鋼牙鐵齒’的措施，在現(xiàn)實(shí)中確實(shí)有效遏制嚴(yán)重環(huán)境違法行為，初步恢復(fù)環(huán)保法治秩序。‘按日計(jì)罰’、‘查封扣押’、‘環(huán)評區(qū)域限批’、‘行政拘留’和‘限產(chǎn)停產(chǎn)’等新增措施的嚴(yán)格執(zhí)行，是新法實(shí)施一年來最精彩的亮點(diǎn)。”王燦發(fā)表示。
這一年來，功效到底如何?從評估報(bào)告可以看出，它還是彰顯了一定的威力。區(qū)域限批措施讓被限批地區(qū)政府感到壓力，查封扣押措施的實(shí)施治愈了多年來有令不行的“痼疾”，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉措施實(shí)現(xiàn)了督促改正違法功能，按日計(jì)罰措施在一定程度上改變了“兩高一低”的現(xiàn)象，使屢罰不改的違法者付出沉重代價(jià)。
評估報(bào)告還顯示：去年一年，國家不予環(huán)評審批項(xiàng)目占總數(shù)13.2%，涉及總投資1170多億元，各省對32%的未批先建的違法項(xiàng)目不予補(bǔ)辦手續(xù)，這是過去難以見到的比例。環(huán)保部共約談16個(gè)市和2個(gè)縣政府主要負(fù)責(zé)人;各地共對163個(gè)市實(shí)施綜合督查，對31個(gè)市進(jìn)行約談，對20個(gè)市、縣實(shí)施區(qū)域限批，對176個(gè)問題進(jìn)行掛牌督辦。
不過，蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授馮嘉表示，“雖然總量控制和排污制度在新環(huán)保法進(jìn)行了鞏固，但是這個(gè)制度也沒有發(fā)生明顯的變化，對于受控污染物來講，并沒有改變。因?yàn)槭芸匚廴疚锲髽I(yè)還是沒有改變。這個(gè)制度，頒布前后沒有變化，目前還沒有具體實(shí)施條例。”
“同時(shí)，這跟基層環(huán)保的執(zhí)法能力、條件設(shè)備等都有關(guān)系，我們很多的企業(yè)都是間歇性的，不是持續(xù)性的，企業(yè)的檢測不能作為執(zhí)法依據(jù)。同時(shí)很多污染企業(yè)轉(zhuǎn)到了農(nóng)村，而基層環(huán)保執(zhí)法人員還不具有設(shè)備和能力能夠監(jiān)控到。”馮嘉表示。
參與調(diào)查的山東大學(xué)法學(xué)院教授張式軍表示，在中國，執(zhí)法能力和執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位是倒金字塔型的，國家和省級環(huán)保部門特別是國家環(huán)保部門力量很強(qiáng)，越往下越弱，但是，很多污染企業(yè)，尤其小型污染企業(yè)大部分分散在農(nóng)村，都是發(fā)達(dá)地區(qū)搬到縣里面去的，可我們環(huán)保執(zhí)行力量越往下越不行，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一兩個(gè)環(huán)保員，有的沒有，反而鄉(xiāng)村這些污染企業(yè)的監(jiān)督能力、執(zhí)法能力自然就削弱了。
張式軍還表示，據(jù)他調(diào)研縣一級的環(huán)保部門局長一把手也是能力問題，縣一級環(huán)保局長很多就是下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委書記上來的，可見對《環(huán)保法》實(shí)施也是相當(dāng)產(chǎn)生負(fù)面影響。
不僅如此，一位縣級環(huán)保局人士表示，“案件多了，處罰力度加大了，以前沒有過移交案件，現(xiàn)在也有了，而且每年度必須有移交案件。但是環(huán)保部門責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)也大了。環(huán)境監(jiān)察部門壓力巨大，拿全省的環(huán)保系統(tǒng)來說，有多位環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)長辭職不干了，省環(huán)保廳有副廳長及多位處長也辭職到企業(yè)去了。”
“辦企業(yè)的社會(huì)關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)?；旧隙即蛑猩桃Y、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的幌子。從法規(guī)制度看是嚴(yán)肅的，但到具體環(huán)節(jié)有不足，例如三無小企業(yè)，各部門都踢皮球不愿意多找事。還有我辦了一個(gè)案子，處罰罰款申請法院強(qiáng)制了，當(dāng)事人也被拘留了5天，但是，當(dāng)事人出來后依舊生產(chǎn)，環(huán)保居然管不了了。”上述縣級環(huán)保局工作人員表示。
環(huán)保系統(tǒng)人士離職，在很多層面是感受到無法對抗的力量，外加新環(huán)保法對執(zhí)法人員的追責(zé)，于是逃離環(huán)保成為一種現(xiàn)象。
新法實(shí)施的折扣
毋容置疑的是，這份評估報(bào)告結(jié)果已經(jīng)顯示出新法在過去短短的一年內(nèi)發(fā)揮的威力，但是執(zhí)行過程中，新法依然被打了折扣。
比如，在新法中，政府企業(yè)信息公開和公益訴訟這兩項(xiàng)曾經(jīng)給了國人很大的期待，甚至于有人認(rèn)為會(huì)不會(huì)出現(xiàn)公益“爛訴”的問題。事實(shí)上，這些在過去一年內(nèi)都沒有出現(xiàn)。
環(huán)境信息公開分為政府信息公開和企業(yè)信息公開。在政府信息公開方面，無論是空氣質(zhì)量、重要江河水質(zhì)、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書全本，還是環(huán)境許可審批、環(huán)境突發(fā)事件、環(huán)境行政處罰案件等，都能夠依法予以及時(shí)公開。大多數(shù)地方人民政府環(huán)保部門，特別是轄區(qū)的市級以上人民政府環(huán)保部門大多都能夠依法及時(shí)公開環(huán)境信息，特別是空氣質(zhì)量信息，政府環(huán)境信息公開在新《環(huán)保法》生效以后比過去有較大進(jìn)展。
“在調(diào)查中企業(yè)環(huán)境信息公開明顯趨好，但是還是有差距的。這樣的差距就是國控企業(yè)稍微好一些，省控、市控稍微差一些，基本上還是需要加強(qiáng)的。”北京農(nóng)學(xué)院文法學(xué)院教授童光法表示。
評估報(bào)告顯示，各省環(huán)境影響評價(jià)文件公開情況總體較好，完整公開率達(dá)到71%。四個(gè)直轄市中，有三個(gè)直轄市對環(huán)境影響評價(jià)文件都能夠全文公開和完整公開，五個(gè)自治區(qū)中有三個(gè)能夠全文公開和完整公開，各省的環(huán)評文件公開只有一個(gè)省無環(huán)評文件查看以及下載鏈接或“網(wǎng)頁鏈接打開錯(cuò)誤”。
在企業(yè)環(huán)境信息公開方面，61%的樣本城市公開了重點(diǎn)排污單位名錄，但尚有36%的樣本城市尚未公開。在公開重點(diǎn)排污單位名錄的城市中，列入名錄的企業(yè)許多沒有公開環(huán)境信息，有的即使公開了環(huán)境信息，也存在公開不全面、不完整和不及時(shí)的問題。
政府環(huán)境信息公開存在的主要問題：一是環(huán)境質(zhì)量信息公開不均衡，空氣質(zhì)量公開較好，水體質(zhì)量和土壤質(zhì)量信息公開不充分;二是政府主動(dòng)公開的環(huán)境信息以常規(guī)環(huán)境信息為主，公眾感興趣的非常規(guī)環(huán)境信息有限;三是部分環(huán)保廳局的網(wǎng)站人性化程度比較低，信息搜尋的難度較大。
“很多環(huán)保部門沒有依法公開當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)的名單，公眾查不到到底哪些企業(yè)有污染。”馮嘉表示。
在沒有污染企業(yè)的名單的情況下，公眾參與的監(jiān)督就弱化了很多。張式軍表示，“對于環(huán)境舉報(bào)權(quán)，各地環(huán)保部門，應(yīng)該講形式上做得很不錯(cuò)，因?yàn)楝F(xiàn)在信息時(shí)代，舉報(bào)途徑很好，外觀形式上已經(jīng)很完備了，但是存在舉報(bào)部門不清，或者互相推委。此外，舉報(bào)歸舉報(bào)，處理不處理又是另外一回事。”
張式軍表示，“總而言之，公眾參與還是以末端參與方式，如果可以在公眾參與提前早期項(xiàng)目規(guī)劃，包括立項(xiàng)早期，矛盾就會(huì)消解問題發(fā)生之前，不至于最后發(fā)生因?yàn)榄h(huán)境問題發(fā)生社會(huì)的沖突或者是不安定因素，這些都需要新《環(huán)保法》實(shí)施之后，進(jìn)一步改進(jìn)。”
