五月初夏，廣州市永福變電站正式投產(chǎn)送電，越秀區(qū)的眾多街坊在今夏不必再經(jīng)受錯峰停電的苦惱。此時，距離變電站啟動選址已過去14年，在此期間，廣州市政府有關部門和廣州供電局攜手，逐漸摸索出一套應對變電站建設“鄰避問題”的機制方法。
在繁忙有序的城鄉(xiāng)生活背后，一個個鄰避類項目，維系著現(xiàn)代城市和美麗鄉(xiāng)村的舒適與安寧。而不少鄰避類項目的落地、建成和運轉(zhuǎn)，都經(jīng)歷了一番曲折歷程。
隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和城市化進程加速，近些年因重大項目建設而引起的鄰避問題日益突出，治理鄰避沖突已成為政府和社會必須共同面對和解決的難題。
在過去的三個月里，南方報業(yè)記者調(diào)研省內(nèi)外特別是省內(nèi)具有代表性的鄰避類項目，并推出“求解鄰避困境方法論”系列報道，總結(jié)和提煉出一些共通的建設經(jīng)驗，概括起來則是4組8個關鍵詞：信息公開+互動溝通，生態(tài)補償+利益共享，積極科普+規(guī)劃先行，機制創(chuàng)新+政企立信。
2016年是“十三五”規(guī)劃開局之年，推動全省重點項目、公共民生項目順利上馬，是廣東“十三五”開好局起好步、決勝率先全面建成小康社會的重要支撐。政府與社會各界須協(xié)同治理、共建信任、共治共享，努力推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化，方能最終突破鄰避困境，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局提供穩(wěn)固支點。
鄰避之困
事關發(fā)展大局民生福祉
應對得當方能化解風險
鄰避之困固然源于項目本身可能帶來的風險，但區(qū)域規(guī)劃、科普教育等亦是影響鄰避風險的重要因素。而社會各方的認知與行為誤區(qū)，可能讓鄰避類項目陷入更為復雜的現(xiàn)實困局。
“前幾年，村里有人上網(wǎng)發(fā)過帖，有人到鎮(zhèn)里上過訪。”即便如今火電項目已順利開工，項目所在地、汕尾陸豐市湖東鎮(zhèn)的黨委書記鄭少鴻憶起項目落地前的情形仍心生感慨，“群眾溝通、征地補償，哪一樁都不好做。”
陸豐火電項目是汕尾近年來引進的最大電力能源項目之一，亦是我省布局粵東地區(qū)的重點能源項目。在基層工作“不好做”的背后，鄰避問題已成為國內(nèi)外普遍面臨的一道社會治理難題。
近年來，一些重點項目、公共民生項目因群眾擔心其對身體健康、周邊環(huán)境等可能產(chǎn)生負面影響，而引發(fā)“鄰避效應”。但在公共層面，相關項目不僅對區(qū)域發(fā)展有著重要帶動作用，更事關全省經(jīng)濟社會發(fā)展大局。
省委書記胡春華多次強調(diào)，要把重點項目建設擺在突出重要位置來抓。要切實解決重點項目建設中的資金籌措、征地拆遷難等突出問題，敢于擔當，善于攻堅，千方百計把重點項目落下來、建設好。
破解鄰避困境，不僅關涉經(jīng)濟建設，也直接影響公共服務的進步、民生福祉的實效，乃至社會穩(wěn)定的大局。
一組組現(xiàn)實困局，凸顯出推進鄰避類項目落地的緊迫性：從“垃圾圍城”到“垃圾圍村”，生活垃圾處理成為城鄉(xiāng)共同面臨的難題;變電站“難近”小區(qū)，電網(wǎng)建設滯后于負荷增長;推進殯葬改革，卻面臨殯儀館難落地的尷尬……
一項項有序運轉(zhuǎn)的鄰避類項目，則帶來公共利益的切實改進：惠州市博羅縣生活垃圾焚燒發(fā)電廠日處理垃圾量達700噸，解決了全縣的垃圾處理問題;廣州市永福變電站投產(chǎn)后，極大緩解了中心城區(qū)用電緊張局面;汕頭市潮南區(qū)創(chuàng)新利益調(diào)節(jié)機制，推進垃圾焚燒項目順利落地，也讓群眾享受到項目落地帶來的紅利。
對比鄰避類項目落地的正反兩方面經(jīng)驗，可以發(fā)現(xiàn)，鄰避之困固然源于項目本身可能帶來的風險，但區(qū)域規(guī)劃、科普教育等亦是影響鄰避風險的重要因素。而社會各方的認知與行為誤區(qū)，可能讓鄰避類項目陷入更為復雜的現(xiàn)實困局。
作為推動項目落地的主要責任方，有的地方政府部門在科學決策和良性引導等方面有所不足;基于對鄰避類項目的模糊認知和復雜利益訴求，有的群眾可能對鄰避類項目產(chǎn)生抗拒和排斥心理;在缺乏有效利益調(diào)節(jié)機制的情形下，利益關聯(lián)各方矛盾固化，成為鄰避問題的深層癥結(jié)。
新媒體傳播環(huán)境放大了鄰避風險的不確定性。日新月異的新媒體技術，促成信息傳播的多樣化和高效化，也帶來了以假亂真的“謠言”，打破了輿論的地域邊界，增加了鄰避問題的處置難度。
從具體事件的應急處置，到風險防范的機制建設，從根本上講，求解鄰避難題正是要以各類問題為導向，建設與社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的現(xiàn)代治理體系并提升治理能力。
求解之策
省內(nèi)各地積極探索
破解困境有例可循
在鄰避風險的預先防范上，如果城鎮(zhèn)規(guī)劃能夠提前做好科學合理的功能區(qū)劃分，并且保障規(guī)劃的長期穩(wěn)定性，則可以從源頭上降低鄰避風險。
近年來，按照中央和省委部署，省內(nèi)各地各部門因地制宜，積極探索破解鄰避困境的機制方法，推動了多個項目落地，實現(xiàn)了良好的經(jīng)濟效益和社會效益，并促進了治理能力的提升。已有的探索呈現(xiàn)出一些行之有效的共通經(jīng)驗。
充分的信息公開和有效的公眾溝通，是破解鄰避困境的出發(fā)點——
公共項目越是難被群眾接受，就越需要政府部門開展深入細致的群眾工作。只有以公開透明的信息發(fā)布來消除信息不對稱，以充分互動的公眾溝通來了解和回應群眾訴求，才能保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，將矛盾化解在最基層。
總結(jié)博羅垃圾焚燒項目的落地經(jīng)驗時，該縣環(huán)衛(wèi)局局長黃國雄說，將公眾溝通作為重要工作貫穿始終，是項目得以落地的基礎。如今項目已運行一年，群眾每天都可以通過垃圾焚燒廠門前的LED大熒幕，查看污染物排放的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)。
建立科學、合理的利益調(diào)節(jié)與平衡機制，是破解鄰避困境的突破口——
求解鄰避問題的核心，是平衡好經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧、公共利益與局部利益的關系。在無法完全消除鄰避類項目負面影響的情形下，化解群眾抵觸情緒的最有效措施，就是建立利益調(diào)節(jié)與平衡機制，在合法合理的前提下積極呼應群眾的利益訴求，將多方的矛盾對立變?yōu)槿后w的利益共享。
以汕頭市潮南區(qū)垃圾焚燒發(fā)電項目為例，其依照“誰受益、誰付費，誰受損、誰受償”的原則，幫助項目所在地群眾解決生產(chǎn)生活實際問題。在此過程中，政府部門提升了公共服務水平，企業(yè)實現(xiàn)“小投入、大發(fā)展”，當?shù)厝罕娨舱嬲芤?。合法合情合理的利益調(diào)節(jié)機制，使原先的矛盾對立方轉(zhuǎn)而成為利益攸關方，最終達到經(jīng)濟效益與社會效益的共贏。
創(chuàng)新聯(lián)動機制和健全決策機制，是破解鄰避困境的制度保障——
陸豐市火電項目推進過程中，地方政府與投資企業(yè)緊密配合，形成市鎮(zhèn)村三級聯(lián)動的協(xié)作機制，在公眾溝通、利益調(diào)節(jié)等環(huán)節(jié)開展了深入細致的群眾工作，有效化解了鄰避沖突。
破解鄰避問題是一項系統(tǒng)工程，需要不同層級部門、不同責任主體協(xié)同合作，形成職責清晰、充分聯(lián)動、有效監(jiān)督的工作機制;同時需要健全決策機制、完善決策程序，堅持科學決策、民主決策、依法決策。只有通過機制創(chuàng)新，為鄰避類項目推進的各環(huán)節(jié)建立制度保障，才能真正突破鄰避困境。
加強規(guī)劃的科學前瞻并保障其長期穩(wěn)定，是預防鄰避風險的關鍵——
在鄰避風險的預先防范上，如果城鎮(zhèn)規(guī)劃能夠提前做好科學合理的功能區(qū)劃分，并且保障規(guī)劃的長期穩(wěn)定性，則可以從源頭上降低鄰避風險。
“鄰避問題首先是一個科學規(guī)劃的問題。規(guī)劃需要做到前瞻性、系統(tǒng)性和全面性。”暨南大學公共管理學院教授胡剛認為，制定城鎮(zhèn)規(guī)劃應更加公開透明，通過科學規(guī)劃避免鄰避效應。
廣州推進變電站建設堅持科學分析、規(guī)劃先行，在國內(nèi)率先將變電站作為房地產(chǎn)配套項目進行建設，有效避免了鄰避沖突，最近6年建成100座變電站。
推動科普教育從事件化到常態(tài)化，是預防鄰避風險的重要手段——
群眾對鄰避類項目的擔憂主要源于風險的不確定性，一些非理性的抵制行為，也與其科學常識相對匱乏有關。打消群眾疑慮，既需要在具體事件上探索科普宣傳的有效形式，更需要各相關方面主動務實，加強全民科普、日常科普。
以廣州市變電站建設為例，廣州供電局深入社區(qū)開展科普宣傳、邀請市民參觀變電站，初步消除群眾對變電站的認知誤區(qū);通過搭建展覽館、制作微電影和宣傳冊等，將科普教育引向“常態(tài)化”。
根本之道
多方協(xié)力共建信任
政府社會共治共享
在鄰避治理上，需要政府和社會多方協(xié)力，共建更加完善的社會信任體系。破解鄰避困境，政府、企業(yè)與群眾既要利益共享，又要風險共擔。
求解鄰避困境是一門大課題：它既關乎政企行為，也關乎社會認知;既需要良善的社會治理，也需要積極的輿論引導。系統(tǒng)性的鄰避治理有賴于政府與社會群策群力、共治共享。
省委、省政府高度重視“鄰避治理”，并將其作為加快推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要課題。省市各部門從不同層面、不同領域積極探索，不斷形成破解鄰避困境的合力。
在近日南方報業(yè)傳媒集團主辦的“求解鄰避困境”座談會上，與會的省直部門代表紛紛表示，將通過制度規(guī)范來加強對鄰避類項目的日常監(jiān)管和技術指引。
省發(fā)展和改革委員會正在研究制定穩(wěn)評實施細則，為項目投資方開展穩(wěn)評提供更完善的規(guī)范依據(jù);省住房和城鄉(xiāng)建設廳等正在制定垃圾填埋場臭氣處理的技術導則;省環(huán)境保護廳正在進一步優(yōu)化環(huán)評信息第一時間網(wǎng)上全文公開的程序方法……
“政府要加強監(jiān)管，企業(yè)也要加強自律。”光大環(huán)保能源(博羅)有限公司總經(jīng)理邱波說，國內(nèi)垃圾焚燒技術已很成熟，企業(yè)著重要在運營環(huán)節(jié)加強自身監(jiān)管，與政府部門一起共建社會信任。
綜觀近年來國內(nèi)鄰避沖突案例，信任問題已成為鄰避問題的深層次因素。在鄰避治理上，需要政府和社會多方協(xié)力，共建更加完善的社會信任體系。“爭取群眾的理解支持，是鄰避類項目成功的關鍵;而相互的信任和尊重，是理解與支持的前提。”經(jīng)歷過鄰避沖突的基層干部這樣說。
中山大學政治與公共事務管理學院教授郭巍青認為，破解鄰避困境，政府、企業(yè)與群眾既要利益共享，又要風險共擔。
這是一個淺顯而易被忽略的道理。無論是現(xiàn)代城市的便捷，還是鄉(xiāng)村生活的安寧，都在一定程度上有賴于鄰避類項目的支撐，它關乎每一個人的生活，也需要每一個人的理解與承擔。
從更廣闊的空間來看，人與自然、居所與城市、土地與鄉(xiāng)村，本就是命運相連的共同體。是在“垃圾圍城”下守護一家之地，還是在公共利益與局部利益之間尋求平衡之道?這需要與此相關的個體、企業(yè)、政府和社會各界多方協(xié)力、良性互動，探尋共治共享的良方。
